Pendahuluan
Tender dengan peserta tunggal—situasi ketika hanya ada satu penawar yang mengajukan tawaran pada suatu proses pengadaan—merupakan fenomena yang kerap muncul dalam praktik pengadaan publik dan swasta. Dalam kondisi ideal, tender yang kompetitif melibatkan beberapa peserta sehingga harga, kualitas, dan inovasi dapat diperbandingkan. Namun ketika hanya satu pihak yang ikut, pengambil keputusan dihadapkan pada dilema: melanjutkan proses untuk mempertahankan waktu dan kebutuhan operasional, atau membatalkan dan mengulang lelang demi menjaga prinsip kompetisi.
Artikel ini mengupas secara mendalam risiko yang terkait dengan tender peserta tunggal: mengapa situasi ini terjadi, apa saja konsekuensi praktis dan fiskal, serta bagaimana merancang respons kebijakan dan teknis untuk melindungi kepentingan pemilik proyek. Setiap bagian menjelaskan aspek berbeda—dari penyebab struktural di pasar sampai praktik mitigasi pada tahap pra-tender, proses, dan pasca-kontrak—dengan bahasa yang terstruktur dan mudah diikuti. Tujuannya agar pembaca (PPK, panitia pengadaan, auditor, dan pemangku kepentingan) memiliki peta jalan konkret untuk menilai, mencegah, dan menanggulangi risiko ketika menghadapi tender dengan peserta tunggal.
Pendahuluan ini juga menekankan bahwa langkah respons harus mempertimbangkan konteks: nilai paket, urgensi pekerjaan, kondisi pasar lokal, dan regulasi yang berlaku. Artikel menyajikan checklist, opsi kebijakan, dan contoh tindakan praktis yang dapat segera diterapkan.
1. Definisi dan Bentuk Tender Peserta Tunggal
Tender peserta tunggal dapat muncul dalam beberapa bentuk:
- Memang hanya satu entitas yang memenuhi syarat dan mengajukan penawaran.
- Ada beberapa calon tetapi hanya satu yang mengembalikan dokumen penawaran.
- Beberapa penawaran masuk tetapi hanya satu yang memenuhi kualifikasi administratif atau teknis sehingga tersisa satu calon yang valid.
Perbedaan ini penting karena masing-masing bentuk mengisyaratkan akar penyebab dan respons yang berbeda.
Secara formal, tender peserta tunggal merujuk pada kondisi di mana setelah proses pembukaan penawaran dan verifikasi administrasi, hanya ada satu penawar yang dianggap layak untuk dilanjutkan ke tahap evaluasi teknis dan harga. Dalam praktiknya, beberapa yurisdiksi memisahkan istilah “peserta tunggal” (hanya satu penawar hadir) dan “penawar tunggal berkelayakan” (hanya satu penawar memenuhi syarat). Penting bagi panitia untuk mendokumentasikan kondisi tersebut secara rinci untuk tujuan audit dan transparansi.
Bentuk lain yang menyerupai tender peserta tunggal adalah ketika panitia melakukan direct appointment atau penunjukan langsung yang berakhir dengan satu kontraktor—situasi yang berbeda secara prosedural tetapi sering menimbulkan risiko serupa. Selain itu, paket bernilai kecil atau proyek di lokasi terpencil memiliki kecenderungan alami untuk hanya menarik satu penawar. Oleh karena itu, pembeda penting: apakah peserta tunggal itu hasil pasar (kurang peminat) atau hasil desain lelang (persyaratan diskriminatif atau proses yang menghalangi persaingan).
Mengidentifikasi bentuk tender peserta tunggal membantu menentukan langkah selanjutnya: tindakan preventif (sebelum lelang), mekanisme remedial (saat terjadinya), atau tindakan korektif (setelah kontrak). Dokumentasi yang jelas mengenai kronologi, jumlah undangan, pengumuman, dan komunikasi dengan calon penyedia menjadi fondasi bukti bila diperlukan verifikasi atau audit.
2. Penyebab Utama Mengapa Hanya Satu Peserta yang Mengikuti
Ada banyak alasan mengapa tender berakhir dengan hanya satu peserta. Memahami penyebab membantu merancang solusi yang tepat sasaran.
a. Desain dokumen lelang yang tidak proporsional atau diskriminatif: Persyaratan kualifikasi yang terlalu berat atau spesifik (mis. pengalaman proyek dengan nilai jauh lebih besar dari paket) dapat menghalangi banyak penyedia. Spesifikasi teknis yang merujuk merek tertentu tanpa justifikasi juga dapat menyusutkan jumlah penawar.
b. Kondisi pasar dan hambatan masuk: Di beberapa sektor atau wilayah, jumlah penyedia berkualitas memang terbatas—misalnya pekerjaan spesialisasi teknis, daerah terpencil, atau supply-chain yang terpusat. Hambatan finansial (modal kerja, akses perbankan) juga memengaruhi keikutsertaan.
c. Waktu dan jadwal tender yang tidak realistis: Durasi lelang yang singkat atau tenggat pengumpulan dokumen yang padat membuat penyedia tidak sempat menyiapkan penawaran, terutama untuk paket teknis yang memerlukan studi atau kolaborasi.
d. Kurangnya publikasi atau pemasaran tender: Pengumuman tender yang tidak menjangkau pasar (mis. hanya dipublikasikan di portal yang kurang diketahui) mengurangi awareness penyedia.
e. Persepsi risiko proyek: Jika proyek dianggap berisiko (sengketa lahan, kondisi lapangan berbahaya), penyedia cenderung menghindar.
f. Praktik kolusi atau pemenang yang diatur: Dalam beberapa kasus, kolusi antar penyedia atau pengaturan pemenang membuat banyak pihak tidak serius ikut—hanya satu entitas yang secara strategis hadir. Terkadang panitia juga membuat syarat yang memfavoritkan pihak tertentu.
g. Penggunaan metode pengadaan yang kurang tepat: Contoh: menggunakan tender terbuka untuk paket bernilai kecil yang lebih efektif melalui penunjukan langsung berkualitas, tetapi prosedur tetap dijalankan sehingga publikasi menarik sedikit peserta.
Identifikasi penyebab harus berbasis data: jumlah undangan, statistik peserta sebelumnya, waktu tanggapan pasar, serta feedback dari calon penyedia. Jika penyebabnya berkaitan dengan desain dokumen, revisi persyaratan atau perpanjangan waktu dapat menjadi solusi; jika pasar terbatas, program pengembangan penyedia atau agregasi paket dapat dipertimbangkan.
3. Risiko Finansial dan Anggaran
Tender dengan peserta tunggal membawa sejumlah risiko finansial yang nyata. Kekurangan kompetisi sering berujung pada harga yang kurang kompetitif, yang berarti potensi pemborosan anggaran.
a. Harga tidak kompetitif: Dengan tidak adanya perbandingan harga, satu penawar dapat menetapkan harga yang mendekati tarif maksimal yang dapat diterima, atau memasukkan margin keuntungan tinggi. Tanpa tekanan pasar, value-for-money sulit dijamin.
b. Risiko mark-up dan pembengkakan biaya: Penawar tunggal yang mengetahui posisi tawar kuat mungkin memasukkan biaya kontinjensi atau klausa harga yang memudahkan kenaikan biaya pasca-award.
c. Pengeluaran untuk perbaikan dan garansi: Jika kualitas pekerjaan rendah karena pilihan penyedia tidak optimal, biaya perbaikan, pemeliharaan, dan klaim garansi akan meningkatkan total biaya kepemilikan (total cost of ownership).
d. Biaya transaksi tambahan: Proses klarifikasi, evaluasi, atau negosiasi tambahan yang diperlukan karena hanya ada satu penawar menambah biaya administrasi. Jika panitia melakukan re-tender karena ketidakpuasan, maka proses ulang menambah biaya dan waktu.
e. Dampak pada alokasi anggaran jangka panjang: Penggunaan anggaran lebih besar pada satu paket dapat mengurangi ketersediaan dana untuk kegiatan lain, mengganggu rencana anggaran berkelanjutan.
Mitigasi finansial meliputi: meminta penawaran harga referensi (market price benchmarking), mencantumkan klausul pembatasan kenaikan harga, menggunakan appraisal biaya dari pihak ketiga, dan menyimpan retention atau performance bond untuk mengatasi risiko kualitas. Selain itu, opsi menunda award sampai ada minimal dua penawar layak atau melakukan agregasi paket dapat mengurangi risiko harga.
4. Risiko Kualitas, Teknis, dan Operasional
Lebih dari sekadar biaya, tender peserta tunggal berisiko menghasilkan kualitas pekerjaan yang tidak memadai, yang berdampak pada operasional dan keselamatan.
a. Kualitas yang tidak sesuai spesifikasi: Tanpa kompetisi teknis, penyedia tunggal mungkin memberikan solusi minimal yang memenuhi syarat administrasi tetapi tidak optimal dalam praktik. Hal ini berbahaya terutama pada proyek infrastruktur, kesehatan, atau layanan penting.
b. Keterbatasan inovasi dan efisiensi: Persaingan memacu inovasi; tanpa itu, penyedia cenderung menawarkan metode konservatif atau usang.
c. Risiko kinerja dan keterlambatan: Satu penyedia tidak ada tekanan pasar untuk performa superior; bila terjadi keterlambatan, pemilik proyek memiliki sedikit opsi alternatif untuk percepatan.
d. Kesulitan manajemen kontrak: Jika penyedia berkapasitas terbatas (mis. hanya memiliki beberapa tim), implementasi bisa terganggu ketika ada masalah teknis atau kebutuhan scaling.
Untuk mengurangi risiko kualitas, pemilik proyek harus menguatkan verifikasi kualifikasi teknis (konfirmasi referensi, on-site visit ke proyek sebelumnya), mewajibkan performance guarantees/jaminan pelaksanaan, retention fee, serta pengaturan milestone yang ketat disertai sanksi. Pilihan lain adalah membagi pekerjaan menjadi lot yang lebih kecil sehingga potensi subkontrak ke spesialis bisa dimungkinkan.
5. Risiko Integritas: Korupsi, Kolusi, dan Konflik Kepentingan
Tender peserta tunggal rentan terhadap masalah integritas jika kondisi tersebut bukan murni pasar tetapi akibat manipulasi proses.
a. Indikator kolusi: pola penawaran berulang dari grup yang sama, dokumen tender yang tampak memfavoritkan, atau penawaran yang secara konsisten dibatalkan sampai satu penyedia yang diinginkan muncul — itu semua sinyal awal kolusi.
b. Konflik kepentingan: Ketika panitia, pejabat, atau pemangku kepentingan memiliki hubungan bisnis atau afiliasi dengan calon penyedia, proses dapat diarahkan sehingga hanya satu penyedia serius muncul.
c. Gratifikasi dan suap: Situasi peserta tunggal mudah dimanfaatkan untuk pertukaran keuntungan yang tidak sah. Misalnya, pihak yang berwenang meminimalisasi publikasi tender, sehingga potensi penawar lain tidak masuk.
d. Dampak audit dan hukum: Tender peserta tunggal yang tidak didukung oleh dokumentasi kuat sering menghasilkan temuan audit, potensi pembatalan kontrak, atau tuntutan hukum.
Upaya pencegahan integritas melibatkan transparansi penuh: dokumentasi publik mengenai jumlah undangan, alasan hanya satu peserta, dan rekam komunikasi. Mekanisme whistleblowing, audit independen, serta keterlibatan pengawas eksternal pada tender berisiko tinggi membantu menekan praktik tidak sehat. Jika ada indikasi manipulasi, penundaan award dan investigasi forensik harus dilakukan.
6. Pilihan Kebijakan dan Respon Saat Menghadapi Peserta Tunggal
Ketika tender menghasilkan peserta tunggal, panitia memiliki beberapa opsi respons—pilihannya bergantung pada nilai paket, urgensi, dan temuan penyebab.
a. Lanjutkan dengan penilaian dan negosiasi: Jika penyedia tampak kredibel, panitia dapat melakukan evaluasi teknis dan harga serta bernegosiasi untuk mendapatkan penawaran yang wajar. Negosiasi harus didokumentasikan dan, idealnya, dilakukan dengan pembanding harga pasar.
b. Batalkan dan buka ulang tender: Jika indikasi sebab terkait desain tender atau publikasi, pembatalan dan perbaikan dokumen untuk tender ulang sering lebih baik untuk menjaga kompetisi.
c. Ajukan direct appointment dengan justifikasi: Dalam keadaan tertentu (darurat, paket kecil), penunjukan langsung dapat dipertimbangkan tetapi harus disertai alasan tertulis, perbandingan harga pasar, dan persyaratan kontrol pasca-award.
d. Perpanjang masa pendaftaran / tutup ulang tender: Memberi waktu tambahan atau memperluas publikasi dapat meningkatkan jumlah peserta.
e. Memanggil calon penyedia non-responsif untuk klarifikasi: Hubungi calon yang tidak mengajukan penawaran untuk memahami hambatan dan mempertimbangkan solusi administratif.
Dalam semua opsi tersebut, prinsip transparansi, dokumentasi, dan konsultasi dengan unit pengadaan/kelembagaan terkait harus dipegang. Keputusan untuk tetap melanjutkan dengan satu peserta harus melalui kajian risiko yang meliputi harga, kualitas, integritas, dan dampak anggaran.
7. Langkah Teknis untuk Mitigasi Sebelum, Saat, dan Setelah Award
Mitigasi harus terencana pada tiga tahap: pra-tender, saat proses tender, dan pasca-award.
Pra-tender:
- Market sounding: lakukan survei pasar untuk mengukur minat dan kemampuan penyedia, gunakan info ini untuk menyesuaikan persyaratan.
- Lotting dan agregasi: desain paket agar menarik bagi berbagai ukuran penyedia.
- Perencanaan waktu: beri tenggat wajar untuk penyusunan penawaran.
- Sosialisasi aktif: gunakan berbagai kanal publikasi dan outreach kepada asosiasi sektor.
Saat proses tender:
- Klarifikasi terbuka: sediakan sesi tanya jawab (Q&A) dan publikasikan jawabannya untuk semua calon.
- Verifikasi administratif yang konsisten: jangan berikan toleransi berbeda antar peserta.
- Benchmarking harga: gunakan appraisal independen bila hanya satu penawar.
Pasca-award:
- Gunakan jaminan pelaksanaan yang memadai dan retention fee.
- Atur milestone pembayaran berbasis deliverable konkret.
- Intensifkan monitoring lapangan dan audit interim.
Langkah-langkah ini mengurangi eksposur risiko dan memastikan pemilik proyek memiliki instrumen pengendalian bila terpaksa melanjutkan dengan satu penawar.
8. Aspek Hukum, Kontrak, dan Perlindungan yang Harus Diperhatikan
Ketika memutuskan melanjutkan award pada peserta tunggal, aspek hukum dan klausul kontrak menjadi krusial.
Klausul kontrak yang wajib diperketat:
- Performance bond / jaminan pelaksanaan: tingkatkan persentase jika risiko tinggi.
- Retention dan warranty period: perpanjang periode retensi jika memungkinkan.
- Sanksi keterlambatan: tetapkan penalti yang cukup untuk menjamin komitmen waktu.
- Klausul harga dan penyesuaian: batasi mekanisme eskalasi harga yang bisa dimanfaatkan.
Dokumentasi dan legal review:
- Pastikan ada opini hukum mengenai risiko award pada peserta tunggal, termasuk potensi gugatan dari calon lain.
- Simpan semua komunikasi, klarifikasi, dan keputusan otoritas pengadaan sebagai bukti bila diperlukan pembelaan.
Perlindungan kontraktual tambahan:
- Sertakan hak audit bagi pemilik proyek dan kewajiban laporan berkala.
- Atur subkontrak yang mengharuskan transparansi dan kualifikasi subkontraktor.
Langkah hukum proaktif memberi efek preventif terhadap masalah pasca-award dan memberi alat penegakan jika kinerja tidak sesuai.
9. Studi Kasus Singkat dan Pelajaran Praktis (
Berikut dua contoh ilustratif (hipotetis) yang menunjukkan dinamika tender peserta tunggal dan respon yang layak.
Kasus A — Renovasi Gedung Sekolah di Kabupaten Terpencil
Tender dipublikasikan, namun hanya satu penyedia lokal mengajukan. Analisis menunjukkan pasar lokal kecil dan biaya logistik tinggi. Panitia melakukan market sounding sebelumnya tetapi tidak berhasil menarik penyedia luar. Keputusan: panitia melanjutkan dengan syarat:
- Jaminan pelaksanaan 10% lebih tinggi,
- Milestone pembayaran berkala,
- Keterlibatan konsultan pengawas independen.
Hasil: proyek selesai, tetapi ada biaya 8% lebih tinggi dari estimasi awal. Pelajaran: untuk lokasi terpencil, biaya kompetisi harus diimbangi dengan dukungan logistik atau agregasi paket.
Kasus B — Paket IT Besar dengan Dokumen yang Menyempitkan Peserta
Setelah lelang, hanya satu penawar yang memenuhi spesifikasi karena dokumen mensyaratkan pengalaman pada platform tertentu. Investigasi mengungkap bahwa persyaratan tersebut tidak sepenuhnya teknis; panitia merevisi dokumen, membuka ulang tender, dan menarik tiga penawar tambahan. Pelajaran: desain spesifikasi yang tidak proporsional menghambat persaingan; klarifikasi dan revisi lebih baik daripada memaksakan award.
Dua kasus ini menegaskan pentingnya diagnosis sebab dan respons kebijakan yang proporsional—mulai dari penyesuaian dokumen hingga mekanisme pengawasan ketat ketika melanjutkan award.
Kesimpulan
Tender dengan peserta tunggal adalah kondisi yang menuntut kehati-hatian: ia menimbulkan risiko biaya tinggi, kualitas rendah, dan potensi penyimpangan integritas. Namun tidak selalu bermakna kegagalan—kadang muncul karena keterbatasan pasar, lokasi, atau sifat teknis paket. Kunci respons yang baik adalah diagnosis sebab yang akurat, dokumentasi transparan, dan pilihan mitigasi yang proporsional: perpanjangan waktu, revisi dokumen, pembatalan dan tender ulang, atau melanjutkan dengan jaminan dan pengawasan tambahan.
Pendekatan preventif—market sounding, desain paket yang tepat, sosialisasi, dan kapasitas panitia—mengurangi kemungkinan peserta tunggal. Jika terpaksa melanjutkan award, pakai kombinasi proteksi: benchmarking harga, performance bond, retention, milestone ketat, dan audit. Selalu libatkan penasihat hukum bila ada risiko gugatan. Dengan praktek yang disiplin, risiko tender peserta tunggal dapat dikelola sehingga kepentingan publik dan value-for-money tetap terjaga.
