Setiap praktisi pengadaan barang/jasa pemerintah di Indonesia pasti akrab dengan tumpukan dokumen yang harus diperiksa, diverifikasi, dan diunggah ke dalam sistem. Dari tahap perencanaan, pemilihan penyedia, pelaksanaan kontrak, hingga serah terima pekerjaan, seluruh proses dipagari oleh lembaran Peraturan Presiden, Peraturan Lembaga LKPP, serta deretan petunjuk teknis yang terus diperbarui.
Secara filosofis, regulasi lahir sebagai instrumen—sebuah alat bantu (means) untuk memastikan belanja negara berjalan transparan, akuntabel, efisien, dan menghasilkan barang atau jasa yang memberi manfaat maksimal bagi masyarakat (value for money).
Namun, jika kita mengamati dinamika harian di instansi pemerintah, telah terjadi pergeseran fungsi yang mengkhawatirkan. Regulasi tidak lagi diposisikan sebagai alat untuk mencapai tujuan pengadaan, melainkan telah bergeser menjadi tujuan akhir (end) itu sendiri. Ukuran keberhasilan pengadaan tidak lagi ditentukan oleh seberapa baik kualitas gedung sekolah yang dibangun atau seberapa cepat bantuan medis sampai ke pasien, melainkan oleh seberapa patuh para pengelola pengadaan terhadap huruf per huruf dalam lembaran peraturan.
Ketika aturan berubah fungsi dari alat navigasi menjadi tujuan utama, ekosistem pengadaan kita terjebak dalam paradoks yang melumpuhkan akal sehat.
Anatomi Pergeseran Fungsi Regulasi
Pergeseran fungsi ini tidak terjadi dalam semalam. Ia merupakan hasil dari akumulasi tekanan struktur birokrasi, sistem pengawasan yang kaku, dan budaya takut salah yang tertanam kuat di kalangan Aparatur Sipil Negara (ASN).
Dalam sosiologi birokrasi, fenomena ini kerap dikenal sebagai goal displacement atau pemindahan tujuan. Ketika prosedur administratif yang tadinya dirancang untuk melayani tujuan organisasi justru mengambil alih posisi tujuan itu sendiri.
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ KONDISI IDEAL │
│ Regulasi (Alat) ──────► Tujuan Pengadaan (Hasil) │
│ • Menjaga proses • Manfaat bagi publik │
│ • Mencegah korupsi • Kualitas & efisiensi │
└────────────────────────────────────────────────────────┘
VS
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ KONDISI TERJADI │
│ Prosedur & Aturan ──────► TUJUAN AKHIR │
│ • SPSE hijau • Dokumen tanpa cela │
│ • Bebas temuan audit • Aman dari aparat hukum │
└────────────────────────────────────────────────────────┘
Untuk melihat bagaimana goal displacement ini bekerja dalam praktik sehari-hari, kita bisa mengamati perbedaan mendasar antara cara pandang ideal pengadaan dan realitas di lapangan.
| Aspek Pengadaan | Cara Pandang Ideal (Regulasi sebagai Alat) | Realitas Praktik (Regulasi sebagai Tujuan) |
| Penyusunan Spesifikasi | Merancang spesifikasi teknis untuk mendapatkan barang/jasa berkualitas sesuai kebutuhan nyata. | Menyusun spesifikasi seaman mungkin agar tidak dituduh mengarah pada merek tertentu, meski kualitasnya serba tanggung. |
| Evaluasi Penawaran | Menganalisis kapasitas teknis dan kewajaran harga untuk menemukan penyedia paling kompeten. | Mencari celah kesalahan administrasi pada dokumen penawaran demi menggugurkan peserta dan menghindari sanggahan. |
| Penetapan Pemenang | Memilih penyedia yang menjamin keberhasilan eksekusi pekerjaan di lapangan. | Memenangkan penyedia dengan harga paling murah demi amannya posisi dari tuduhan “kemahalan harga”. |
| Penyelesaian Kontrak | Memastikan output fisik berfungsi sempurna dan memberikan nilai tambah bagi masyarakat. | Mengumpulkan seluruh BAST, nota, dan lampiran administratif agar siap menghadapi audit akhir tahun. |
| Mitigasi Risiko | Mengambil diskresi terukur untuk mengatasi hambatan tak terduga dalam pelaksanaan proyek. | Menolak segala bentuk penyesuaian lapangan karena takut dianggap melanggar klausul aturan baku. |
Melalui tabel di atas, terlihat jelas bagaimana pergeseran paradigma ini secara perlahan mengikis esensi pengadaan. Ketika kepatuhan formalis menjadi satu-satunya indikator keselamatan, substansi pekerjaan otomatis terpinggirkan.
Budaya “Safety First” dan Matinya Diskresi
Mengapa para Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), Pokja Pemilihan, dan Pejabat Pengadaan begitu mudah menyerah pada formalisme aturan? Jawabannya sederhana: asimetri risiko.
Di birokrasi kita, hukuman untuk pelanggaran prosedur sangat nyata, instan, dan terukur. Kesalahan ketik, kekurangan satu surat pernyataan, atau keterlambatan pengumuman dapat dengan mudah menjadi temuan audit, bahkan diseret ke ranah hukum atas tuduhan perbuatan melawan hukum. Sebaliknya, tidak ada sanksi yang memadai bagi pengadaan yang berjalan lancar secara prosedur tetapi menghasilkan proyek yang buruk secara kualitas.
Ketika seorang PPK dihadapkan pada pilihan antara:
- Mengambil diskresi rasional demi menyelamatkan proyek agar selesai tepat mutu (tetapi berisiko menjadi temuan karena tidak ada aturan spesifik yang mengatur), atau
- Membiarkan proyek berjalan buruk asal sesuai prosedur baku (dan posisinya aman dari pemeriksaan),
maka refleks defensif akan mendorongnya memilih opsi kedua. Inilah yang melahirkan budaya safety first—keselamatan administratif pejabat di atas keberhasilan proyek publik.
Budaya ini membunuh diskresi dan inovasi. Para praktisi pengadaan berhenti berpikir sebagai manajer rantai pasok (supply chain manager) yang cerdas, lalu berganti peran menjadi sekadar juru ketik dan pemeriksa daftar kelengkapan dokumen (checklist inspector).
Ketika Akal Sehat Dikalahkan oleh Teks Regulasi
Dampak paling nyata dari regulasi yang dijadikan tujuan adalah tersingkirnya akal sehat dalam pengambilan keputusan. Mari kita lihat beberapa situasi yang sangat sering dijumpai dalam dunia pengadaan kita.
1. Kasus Spesifikasi “Generik” yang Tidak Berfungsi
Demi memenuhi prinsip persaingan sehat dan takut dituduh “mengunci spesifikasi”, banyak PPK menyusun spesifikasi teknis yang sangat umum atau generik. Aturan melarang penyebutan merek pada pengadaan non-katalog, dan aturan ini dipatuhi secara kaku.
Hasilnya? Barang yang dibeli memang lolos dari tuduhan diskriminasi merek, tetapi secara kualitas tidak sesuai dengan kondisi lingkungan tempat barang itu digunakan. Sebuah mesin pertanian murah hasil tender terbuka bisa saja hancur dalam tiga bulan karena komponen utamanya tidak dirancang untuk tanah berbatu di daerah tertentu. Secara regulasi, prosesnya sempurna. Secara akal sehat, anggaran negara telah terbuang sia-sia.
2. Evaluasi yang Mengagungkan “Penawaran Terendah”
Sistem pengadaan kita sejatinya menyediakan berbagai metode evaluasi. Namun, dalam praktiknya, metode evaluasi harga terendah menjadi “dewa” yang dipuja. Pokja Pemilihan merasa jauh lebih aman memenangkan penawaran terendah, meskipun hitungan keekonomian paling sederhana sekalipun menunjukkan bahwa harga tersebut tidak rasional untuk mengeksekusi pekerjaan secara benar.
Ketika kontraktor pemenang harga terendah mulai kesulitan keuangan di tengah jalan, memotong kualitas material, dan akhirnya meninggalkan pekerjaan dalam keadaan mangkrak, Pokja Pemilihan akan membela diri dengan mengatakan: “Kami sudah bekerja sesuai aturan lelang.” Aturan diposisikan sebagai tameng untuk melepaskan diri dari tanggung jawab atas kegagalan proyek.
3. Penyerapan Anggaran Akhir Tahun
Fenomena penumpukan paket pengadaan di triwulan keempat adalah contoh klasik lain dari disfungsi regulasi. Semua pihak sibuk mengejar tenggat waktu anggaran agar penyerapan tercapai dan laporan keuangan terlihat hijau.
Dalam situasi panik akhir tahun ini, aturan mengenai jangka waktu pelaksanaan dimanipulasi sedemikian rupa melalui adendum demi adendum. Yang penting, secara dokumen, anggaran terserap sebelum 31 Desember dan tidak menjadi SILPA (Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran). Kebermanfaatan barang/jasa bagi publik tidak lagi berada dalam skema prioritas.
Peran Pengawas, Menguji Hasil atau Sekadar Memeriksa Dokumen?
Kita tidak bisa membebankan seluruh kesalahan ini kepada praktisi pengadaan di lapangan. Aparat Pengawas Intern Pemerintah (APIP) dan lembaga audit eksternal turut membentuk realitas ini.
Selama bertahun-tahun, gaya pengawasan yang dominan adalah audit kepatuhan (compliance audit). Pemeriksa datang dengan daftar periksa formalitas:
- “Apakah surat jaminan ini diterbitkan oleh bank yang terdaftar?”
- “Apakah pengumuman lelang ditayangkan penuh selama 5 hari kerja?”
- “Apakah ada perbedaan satu kata antara KAK dan dokumen tender?”
Pola pengawasan yang berburu kesalahan administratif ini memaksa birokrasi untuk merespons dengan cara yang sama: fokus pada kerapian berkas. Akibatnya, hubungan antara pengelola pengadaan dan pengawas menjadi hubungan yang transaksional dan defensif, bukan hubungan kolaboratif untuk memastikan keberhasilan pembangunan.
Jika pengawasan tidak bertransformasi menjadi audit kinerja (performance audit)—yang menguji efektivitas, efisiensi, dan dampak nyata dari barang/jasa yang dibeli—maka praktisi pengadaan akan tetap menjadikan pemenuhan dokumen sebagai benteng pertahanan utama mereka.
Mengembalikan Regulasi ke Tempat yang Seharusnya
Untuk keluar dari jebakan ini, kita perlu melakukan pemulihan kesadaran kolektif (collective consciousness) di seluruh tingkatan ekosistem pengadaan barang/jasa pemerintah. Regulasi harus dikembalikan ke posisi aslinya: sebagai alat bantu, pagar pengaman, dan fasilitator untuk mencapai tujuan.
Langkah-langkah perubahan tersebut meliputi:
- Reposisi Indikator Kinerja Utama (IKU). Keberhasilan pengadaan harus diukur dari outcome dan kepuasan pengguna akhir (end-user satisfaction), bukan sekadar dari persentase penyerapan anggaran atau kecepatan durasi lelang di SPSE.
- Perlindungan atas Diskresi Cerdas. Regulasi harus memberikan ruang berlindung yang jelas bagi PPK dan Pokja Pemilihan yang mengambil keputusan di luar kerangka konvensional, sepanjang keputusan tersebut didasari oleh analisis teknis yang kuat, dilakukan secara transparan, dan tidak ada niat jahat (mens rea) untuk menguntungkan diri sendiri atau pihak lain.
- Penguatan Peran Pendampingan APIP. APIP harus bergeser dari sekadar “penjaga gerbang di akhir cerita” menjadi mitra konsultatif sejak tahap perencanaan. Jika APIP ikut mengawal logika teknis dan keekonomian sebuah paket pengadaan sejak awal, PPK tidak perlu merasa takut bayang-bayang audit saat mengejar kualitas hasil di lapangan.
- Evolusi Budaya Hukum Birokrasi. Kita perlu beralih dari budaya hukum formalistik (yang menyembah teks aturan) menuju budaya hukum substantif (yang memahami tujuan dan esensi dari dibentuknya suatu aturan).
Regulasi Melayani Manusia, Bukan Manusia Melayani Regulasi
Pengadaan barang/jasa pemerintah pada dasarnya adalah tentang membuat kehidupan masyarakat menjadi lebih baik melalui belanja negara yang berkualitas. Aturan dirancang agar uang rakyat tidak disalahgunakan, bukan untuk menghentikan langkah para pengelola pengadaan dalam memberikan hasil terbaik.
Ketika kita membiarkan regulasi berubah menjadi tujuan utama, kita sebenarnya sedang membiarkan birokrasi kehilangan jiwa dan akal sehatnya. Dokumen yang rapi dan aplikasi yang tercentang hijau tidak ada artinya jika jalanan tetap berlubang, puskesmas tidak memiliki obat, dan anak-anak sekolah belajar di ruang kelas yang atapnya bocor.
Sudah saatnya para praktisi, pengawas, dan penegak hukum duduk bersama serta menegaskan kembali komitmen dasar kita: aturan ada untuk melayani pencapaian hasil terbaik bagi publik, bukan sebaliknya.
