Menjelang penutupan tahun anggaran, pemandangan di ruang-ruang rapat instansi pemerintah di seluruh Indonesia hampir selalu seragam. Suasana mendadak riuh, tensi kerja meningkat, dan sorot mata para pimpinan terfokus pada satu papan grafik di dinding: persentase serapan anggaran.
Dalam ritus birokrasi tahunan ini, serapan anggaran yang mendekati angka 100 persen diperlakukan layaknya pencapaian tertinggi. Kepala daerah, menteri, hingga pimpinan lembaga melayangkan pujian ketika grafik penyerapan dana menunjukkan warna hijau. Sebaliknya, grafik yang masih memerah di pertengahan atau akhir triwulan keempat diperlakukan sebagai dosa besar birokrasi yang berisiko memangkas alokasi anggaran di tahun berikutnya.
Akan tetapi, di balik gemuruh perayaan indikator kuantitatif tersebut, pernahkah kita berhenti sejenak dan mengajukan pertanyaan yang jauh lebih esensial: Ketika serapan anggaran mencapai angka sembilan puluh sekian persen, apakah pengadaan barang/jasa yang dibiayai oleh uang tersebut benar-benar berkualitas?
Pengalaman empiris di lapangan kerap menyajikan jawaban yang getir. Jalan kabupaten yang dibangun dengan anggaran miliaran rupiah ternyata sudah retak dalam hitungan bulan. Aplikasi pelayanan publik yang menyedot dana APBD teronggok sepi pengunduh. Atau, fasilitas puskesmas yang baru selesai diresmikan tidak dapat beroperasi optimal karena spesifikasi alat kesehatan yang dibeli tidak sesuai dengan kapasitas daya listrik lokal.
Di sinilah timbul persoalan mendasar yang melingkupi tata kelola keuangan publik kita: kita telah terjebak dalam ilusi bahwa serapan anggaran tinggi secara otomatis mencerminkan pengadaan yang sukses.
Ilusi “Serapan = Kinerja”
Mengapa indikator serapan anggaran begitu mendominasi panggung penilaian kinerja pemerintah, sementara kualitas pengadaan justru sering kali menjadi catatan pinggir?
Jawabannya terletak pada cara kerja sistem birokrasi yang mengagungkan indikator yang paling mudah dihitung (easily measurable indicators). Mengukur persentase realisasi pencairan dana di Kas Negara adalah pekerjaan administrasi yang amat sederhana: cukup membagi angka realisasi dengan pagu anggaran. Data ini tersaji secara real-time, objektif, dan tanpa cela secara akuntansi.
Sebaliknya, mengukur kualitas pengadaan barang/jasa membutuhkan daya analisis yang rumit, waktu pengamatan yang panjang, serta keberanian teknis. Menguji apakah suatu infrastruktur jalan memiliki daya tahan lima tahun, atau apakah pengadaan jaringan IT meningkatkan efisiensi pelayanan masyarakat, adalah pekerjaan evaluasi yang tidak bisa diselesaikan hanya dengan melihat lembar laporan keuangan di akhir Desember.
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ PERSPEKTIF KONVENSIONAL │
│ Fokus: Anggaran Tercekat Habis ──► Kinerja "Tinggi" │
└───────────────────────────┬────────────────────────────┘
│ (Mengabaikan dampak)
▼
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ DOKTRIN "YANG PENTING CAIR" │
│ • Perencanaan tergesa-gesa • Pembelian instan │
│ • Spesifikasi copy-paste • Pengawasan lemah │
└───────────────────────────┬────────────────────────────┘
│
▼
┌────────────────────────────────────────────────────────┐
│ KERUSAKAN SUBSTANSIAL │
│ (Kualitas rendah, barang mangkrak, publik rugi) │
└────────────────────────────────────────────────────────┘
Untuk membedah ketimpangan paradigma ini secara lebih tajam, mari kita cermati perbedaan cara pandang antara birokrasi yang berorientasi pada pencairan dana kaku dengan birokrasi yang berbasis pada penciptaan nilai (value creation).
| Dimensi Penilaian | Pendekatan Berbasis Serapan (Disbursement-Driven) | Pendekatan Berbasis Kualitas (Outcome-Driven) |
| Ukuran Keberhasilan | Persentase pencairan dana APBN/APBD mendekati 100%. | Terpenuhinya standar mutu, fungsi, dan daya tahan produk. |
| Pola Kerja Perencanaan | Tergesa-gesa; memaksakan RUP tayang agar lelang cepat selesai. | Berbasis kajian kebutuhan riil (needs assessment) dan riset pasar. |
| Penyusunan Spesifikasi | Menggunakan KAK lama atau copy-paste brosur vendor agar cepat. | Dirancang khusus berbasis kinerja (performance-based specification). |
| Fokus Pengawasan | Ketersediaan berkas BAST dan kwitansi untuk pencairan dana. | Uji fungsi (commissioning test), uji beban, dan ketahanan fisik. |
| Toleransi Risiko | Lebih takut SILPA membengkak ketimbang barang berkualitas buruk. | Lebih memilih menunda bayar ketimbang menerima barang cacat mutu. |
Tabel di atas menunjukkan bahwa ketika fokus utama organisasi bergeser sebatas pada kecepatan menghabiskan uang, kualitas pengadaan barang/jasa secara otomatis dipertaruhkan.
Tiga Gejala Kerusakan Pengadaan Akibat “Mengejar Serapan”
Keterikatan birokrasi pada target penyerapan anggaran secara tidak sadar melahirkan tiga pola perilaku merusak dalam rantai pengadaan pemerintah:
1. Perencanaan yang Tergesa-gesa (Poor Planning)
Dikejar oleh tenggat waktu triwulan dan desakan pimpinan, Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) sering kali dipaksa menyusun Kerangka Acuan Kerja (KAK) dan Harga Perkiraan Sendiri (HPS) secara instan. Tidak ada waktu untuk melakukan market sounding, membedah struktur biaya vendor, atau berkonsultasi dengan tim ahli independen.
Akibatnya, dokumen perencanaan dibuat seadanya—sering kali menyalin proyek tahun lalu atau sekadar memakai draft dari penyedia tertentu. Perencanaan yang cacat ini menjadi bom waktu yang akan meledak saat eksekusi kontrak di lapangan.
2. Penumpukan Paket di Akhir Tahun (Year-End Rush)
Fenomena siklus “pola ular” pengadaan—sepi transaksi di awal tahun, melonjak drastis di pertengahan, dan meledak di triwulan keempat—merupakan dampak langsung dari perburuan target serapan.
Ketika puluhan ribu paket pengadaan dilelangkan dan dieksekusi secara bersamaan pada bulan Oktober hingga Desember, kapasitas pasar menjadi jenuh. Pokja Pemilihan kewalahan melakukan evaluasi, vendor tebal beban kerja, dan konsultan pengawas kehilangan daya kendali di lapangan. Hasil akhirnya adalah serangkaian pengerjaan proyek yang dilakukan secara serampangan (rushed jobs) demi mengejar tenggat tanggal 31 Desember.
3. Kompromi Mutu pada Tahap Serah Terima (BAST)
Di akhir tahun, ketika pilihan yang tersisa bagi PPK adalah menolak pekerjaan yang belum sempurna (sehingga dana menjadi SILPA dan dinilai gagal oleh pimpinan) atau menandatangani Berita Acara Serah Terima (BAST) dengan catatan perbaikan di kemudian hari, refleks defensif PPK akan mendorongnya memilih opsi kedua.
Penyedia yang menyadari posisi rentan birokrasi ini akan memanfaatkannya dengan menawar kualitas. Pengawasan mutu diperlonggar, tes fungsi formalitas dilompati, dan pencairan 100% dilakukan atas nama “keamanan statistik serapan”.
Peran Audit: Mengapa Serapan Tinggi Jarang Dipertanyakan?
Perilaku mengejar serapan anggaran tanpa mengindahkan kualitas ini makin subur karena sistem pengawasan intern dan ekstern kita yang selama ini cenderung pasif terhadap aspek kinerja.
Dalam tradisi audit kepatuhan (compliance audit), auditor akan sangat teliti memeriksa tanggal pencairan dana, ketersediaan BAST, kesesuaian klausul kontrak, dan kelengkapan stempel kwitansi. Jika dana terserap 100% dan seluruh tumpukan berkas administratif lengkap, laporan audit cenderung akan memberikan opini “bersih”.
Jarang sekali ada proses pengawas yang secara berani mempertanyakan:
- “Apakah laptop yang dibeli dengan dana terserap 100% ini betul-betul digunakan oleh para guru, atau hanya disimpan di lemari karena spesifikasinya tidak sesuai?”
- “Apakah pembangunan gedung ini memberikan nilai efisiensi energi yang sepadan dengan investasi belanja modal yang telah dicairkan?”
Selama sistem audit belum bergeser secara masif menuju audit kinerja (performance audit) yang menguji aspek efektivitas dan keberlanjutan hasil, praktisi pengadaan akan terus memosisikan penyerapan anggaran sebagai benteng persembunyian yang paling nyaman.
Dari “Menghabiskan Anggaran” ke “Menciptakan Nilai”
Menghentikan fenomena “asal cair” ini memerlukan langkah-langkah korektif yang menyeluruh dalam mengelola siklus pengadaan dan keuangan negara:
1. Reposisi Indikator Kinerja Utama (IKU) Pimpinan
Indikator keberhasilan kepala daerah, menteri, maupun pimpinan instansi harus dirombak. Penyerapan anggaran tidak boleh lagi berdiri sebagai indikator tunggal yang menentukan rapor kinerja. IKU pimpinan harus mengintegrasikan indeks kualitas pengadaan, yang dihitung dari tingkat kepuasan pengguna akhir (end-user satisfaction), ketepatan waktu tanpa adendum bermasalah, serta daya tahan produk yang dihasilkan.
2. Penguatan Pengadaan Berkelanjutan (Sustainable Procurement)
Pengadaan barang/jasa harus digeser dari sekadar transaksi pembelian menjadi investasi aset jangka panjang. Penerapan prinsip pengadaan berkelanjutan—yang memperhitungkan aspek ekonomi, sosial, dan lingkungan—memaksa PPK untuk memperhitungkan biaya selama siklus hidup barang (Life-Cycle Costing). Dengan pendekatan ini, pengadaan yang “cepat cair tetapi cepat rusak” akan secara otomatis terkategori sebagai pengadaan yang gagal.
3. Modernisasi Analitika Data Pengadaan
Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP) bersama Kementerian Keuangan perlu memperkuat integrasi data antara SPSE dengan sistem perbendaharaan negara. Melalui analitika data (data analytics), sistem dapat memberikan sinyal peringatan dini (early warning system) terhadap paket-paket pekerjaan yang sengaja ditunda lelangnya hingga akhir tahun atau paket-paket yang mengalami pencairan 100% tanpa melewati masa kurun pengawasan yang rasional.
4. Mentransformasi Fungsi APIP sebagai Pengawal Kualitas
APIP harus hadir sebagai pengawal kualitas (quality assurance), bukan sekadar pemeriksa dokumen di akhir tahun. APIP perlu dilibatkan dalam melakukan pengawasan berbasis risiko (risk-based audit) pada paket-paket pekerjaan strategis sejak tahap penyusunan spesifikasi teknis dan HPS. Ketika APIP memverifikasi kewajaran mutu di lapangan secara real-time, PPK tidak akan berani melakukan kompromi BAST demi mengejar serapan semata.
Kualitas adalah Ukuran Utama Keberhasilan
Menghabiskan anggaran adalah pekerjaan yang sangat mudah. Setiap instansi pemerintah yang dibekali dengan kewenangan dan anggaran pasti mampu mencairkan dana hingga mendekati angka seratus persen di akhir tahun. Namun, membeli barang/jasa yang benar-benar berkualitas, berdaya guna, dan memberikan manfaat jangka panjang bagi rakyat membutuhkan kompetensi, integritas, dan keberanian profesional.
Sudah saatnya kita membuang kebiasaan bertepuk tangan atas grafik serapan anggaran yang tinggi, sebelum kita memeriksa kualitas nyata dari pekerjaan di lapangan. Uang APBN dan APBD berasal dari keringat rakyat, dan rakyat tidak membutuhkan laporan pencairan dana yang sempurna di atas kertas—rakyat membutuhkan jalan yang mulus, sekolah yang aman, serta pelayanan publik yang berfungsi secara bermutu.
Bagi para profesional pengadaan di seluruh Indonesia, mari kita tegakkan kembali marwah profesi ini: keberhasilan pengadaan tidak pernah diukur dari seberapa cepat kita menghabiskan uang negara, melainkan dari seberapa besar nilai dan manfaat yang berhasil kita hadirkan bagi kemakmuran masyarakat.
