Jika akal sehat seorang ekonom swasta diterapkan ke dalam tata kelola birokrasi pemerintah daerah, sebuah kejanggalan besar akan langsung terlihat mencolok. Di satu gedung pemerintah kabupaten atau balai kota yang sama, Dinas Kesehatan, Dinas Pendidikan, Badan Pendapatan Daerah, hingga Sekretariat Daerah membeli kertas fotokopi, komputer jinjing, pendingin ruangan, kendaraan operasional, dan obat-obatan yang sama persis mereknya, pada waktu yang hampir bersamaan, namun melalui proses pengadaan yang terpisah-pisah. Setiap dinas menerbitkan dokumen Kerangka Acuan Kerja sendiri, membentuk panitia sendiri, menawar harga ke penyedia yang berbeda, dan membayar biaya transaksi administratif masing-masing.
Skala keanehan ini meluas berkali-kali lipat manakala kita membandingkan antar-pemerintah daerah yang bertetangga secara geografis. Tiga atau empat kabupaten yang berada dalam satu hamparan daratan yang sama kerap memesan material aspal jalan, pipa air bersih, atau truk pengangkut sampah secara mandiri dalam volume eceran. Secara teori skala ekonomi, jika seluruh organisasi perangkat daerah tersebut mengumpulkan daftar belanjanya lalu melakukan pembelian bersama secara agregat, posisi tawar pemerintah di hadapan prinsipal produsen akan melesat drastis. Harga per satuan barang dapat ditekan menjadi jauh lebih murah, biaya perikatan kontrak dipangkas, dan efisiensi anggaran belanja daerah dapat dioptimalkan secara masif.
Pertanyaan mendasar pun menyeruak: jika konsep beli bersama begitu menjanjikan efisiensi dan tampaknya sangat sederhana, mengapa pemerintah daerah selama puluhan tahun era otonomi daerah nyaris tidak pernah mempraktikkannya? Jawabannya tidak terletak pada ketiadaan pemahaman atas teori ekonomi, melainkan pada benturan keras antara desain struktural keuangan daerah, ego sektoral kelembagaan, regulasi yang saling mengunci, hingga risiko hukum personal yang menghantui para pejabat pengadaan di tingkat tapak.
Sekat Kaku DPA dan Jebakan Asas Desentralisasi Fiskal
Akar masalah paling mendasar yang menghambat praktik pembelian bersama antardinas atau antardaerah adalah doktrin hukum anggaran belanja daerah itu sendiri. Berdasarkan undang-undang pengelolaan keuangan daerah, basis legalitas eksekusi pengeluaran kas daerah bertumpu mutlak pada Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA) yang melekat secara kaku pada masing-masing Organisasi Perangkat Daerah (OPD). Kepala dinas diangkat sebagai Pengguna Anggaran (PA) yang memegang mandat hukum eksklusif untuk mengelola kas di instansinya sendiri.
Dalam konstruksi hukum yang demikian kaku, gagasan menyatukan anggaran dari lima dinas yang berbeda untuk membeli satu komoditas secara kolektif langsung menabrak dinding yuridis. Bendahara pengeluaran di Dinas Kesehatan tidak memiliki dasar hukum untuk menitipkan saldo kasnya ke rekening Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) di Dinas Pendidikan demi mengejar pesanan skala besar. Menggabungkan anggaran lintas entitas tanpa payung regulasi rekening penampung bersama rawan diklasifikasikan sebagai pelanggaran penatausahaan keuangan negara atau pencampuran pos rekening yang berpotensi menjadi temuan audit Badan Pemeriksa Keuangan (BPK).
Hambatan tersebut berlipat ganda saat kita melangkah ke ranah pembelian bersama antarpemerintah daerah yang berbeda otonom. Setiap kabupaten dan kota memiliki siklus persetujuan APBD yang tidak serempak dengan DPRD masing-masing. Memaksa Kabupaten A yang APBD-nya baru disahkan pada bulan Februari untuk menunggu Kabupaten B yang APBD-nya mengalami kebuntuan politik hingga bulan April demi melakukan tender bersama pengadaan aspal jalan adalah kemustahilan praktis. Keterlambatan satu daerah secara otomatis akan menyandera kelangsungan pelayanan publik di daerah lainnya.
| Hambatan Struktural | Realitas Pengadaan Terfragmentasi Mandiri | Tantangan Jika Dipaksa Melakukan Beli Bersama |
| Mandat Yuridis DPA | Pengguna Anggaran (PA) bertanggung jawab penuh di dinasnya | Ketiadaan mekanisme perikatan tunggal lintas Pengguna Anggaran |
| Waktu Ketuk Palu APBD | Jadwal pengesahan mandiri sesuai dinamika politik lokal | Sulit menyelaraskan kalender tender karena APBD tidak serempak |
| Pertanggungjawaban Kas | SP2D diterbitkan khusus untuk satu rekening dinas | Kerumitan pelaporan pertanggungjawaban kas lintas entitas |
| Fleksibilitas Eksekusi | Dinas bebas menentukan kapan barang hendak didatangkan | Terikat ritme konsensus yang memakan waktu koordinasi panjang |
Tabel di atas mengonfirmasi bahwa fragmentasi belanja pemerintah daerah bukanlah sekadar kebiasaan buruk yang disengaja, melainkan konsekuensi logis dari tatanan regulasi keuangan daerah yang sejak awal memang didesain secara tersekat-sekat demi menjaga akuntabilitas kepemilikan pagu anggaran per instansi.
Ego Sektoral dan Tradisi Kekuasaan Manajerial Dinas
Di balik batas-batas hukum formal, terdapat faktor sosiologis birokrasi yang tidak kalah kuat dalam menolak skema beli bersama, yakni aroma kental ego sektoral dan keengganan melepas kendali atas anggaran. Dalam tradisi birokrasi tradisional, besaran anggaran pengadaan barang dan belanja modal yang dikelola oleh seorang kepala dinas sering kali dipandang sebagai simbol prestise, pengaruh struktural, dan bobot kekuasaan politik di hadapan pimpinan daerah.
Ketika sebuah kebijakan menginstruksikan bahwa pengadaan komputer, meja kursi, atau kendaraan dinas di seluruh OPD harus ditarik dan disatukan pengadaannya di bawah kendali satu unit kerja bersama—misalnya Bagian Pengadaan Barang dan Jasa Sekretariat Daerah—reaksi internal yang muncul secara alamiah adalah penolakan terselubung (passive resistance). Kepala dinas dan pejabat perencana merasa wewenang manajerial mereka dikebiri. Mereka kehilangan keleluasaan mengatur jadwal pelaksanaan pekerjaan, menentukan rekanan binaan lokal, hingga mengatur ritme pencairan uang muka.
Penolakan terselubung ini kerap kali dimanifestasikan melalui rekayasa teknis pada tahap penyusunan Kerangka Acuan Kerja (KAK). Alih-alih menyepakati spesifikasi generik yang seragam agar paket dapat digabungkan, masing-masing dinas sengaja membuat rincian kebutuhan yang unik dan berbeda-beda. Dinas Perhubungan bersikeras membutuhkan laptop dengan kartu grafis khusus untuk pengolahan data lalu lintas, Dinas Pendidikan menuntut laptop dengan port sambungan tertentu untuk proyektor sekolah, sementara Badan Perencanaan Pembangunan Daerah meminta laptop dengan bobot yang sangat ringan untuk mobilitas rapat. Modus diferensiasi spesifikasi teknis yang artifisial ini sengaja diciptakan semata-mata demi menggugurkan syarat bahwa barang tersebut identik, sehingga paket pekerjaan tetap dapat dieksekusi secara mandiri di meja masing-masing dinas.
Asimetri Kebutuhan dan Keberagaman Waktu Pemanfaatan
Argumen lain yang membuat pemerintah daerah enggan membeli barang yang sama secara bersama-sama adalah perbedaan mendasar dalam kurva kebutuhan dan urgensi pemanfaatan barang publik. Meskipun secara fisik nama barangnya sama, konteks waktu dan skala pemanfaatannya di lapangan bisa sangat berlainan di tiap dinas.
Sebagai contoh, pengadaan obat-obatan antibiotik dasar atau alat pelindung diri. Dinas Kesehatan membutuhkan pasokan obat secara bertahap setiap bulan berdasarkan fluktuasi angka kunjungan pasien di puskesmas dan kapasitas ruang penyimpanan gudang farmasi yang terbatas. Menggabungkan pengadaan obat Dinas Kesehatan dengan pengadaan perlengkapan medis darurat di Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) yang bersifat tak terduga dan membutuhkan barang siap pakai dalam hitungan jam adalah langkah yang tidak realistis. Jika dipaksakan beli bersama dalam satu kontrak payung raksasa di awal tahun, gudang dinas kesehatan akan kelebihan muatan (overstock) yang meningkatkan risiko kedaluwarsa obat, sementara BPBD akan terikat prosedur pemesanan birokratis yang lambat saat bencana alam mendadak menerjang.
Hal serupa terjadi pada pengadaan barang konstruksi jalan dan pemeliharaan fasilitas umum. Jadwal pengadaan aspal atau semen di dinas pekerjaan umum sangat bergantung pada kesiapan pembebasan lahan, penyelesaian dokumen lingkungan, dan kondisi cuaca musiman di lokasi proyek. Menyatukan tender aspal dinas PU dengan pengadaan perbaikan jalan lingkungan di dinas permukiman rakyat sering kali justru menghambat proyek yang sudah siap kerja, hanya karena harus menunggu proses kelengkapan dokumen dinas lain yang masih tertinggal.
Ketakutan PPK terhadap Beban Tanggung Jawab Kolektif
Dari sudut pandang praktisi pengadaan di lapangan, penolakan terhadap skema beli bersama berakar pada naluri pertahanan diri yang sangat rasional dari para Pejabat Pembuat Komitmen (PPK). Di era penegakan hukum dan audit anggaran yang sangat ketat, menjadi PPK untuk paket pengadaan mandiri di dinasnya sendiri sudah merupakan tugas berisiko tinggi yang sewaktu-waktu dapat berujung pada pemeriksaan aparat penegak hukum.
Menerima tugas menjadi PPK pengendali untuk paket pembelian bersama yang mencakup kebutuhan puluhan dinas lain adalah skenario mimpi buruk bagi seorang birokrat daerah. Dalam paket konsolidasi raksasa, PPK penandatangan kontrak induk memikul beban hukum perikatan perdata dan pidana secara sepihak, sementara kendali atas pemeriksaan fisik barang di lapangan tersebar di tangan puluhan pejabat penerima hasil pekerjaan (PPHP) atau tim teknis di masing-masing dinas pemanfaat.
| Skenario Tanggung Jawab | PPK Pengadaan Mandiri Dinas | PPK Pengadaan Bersama Terkonsolidasi |
| Luas Kendali Lapangan | Terbatas pada lingkungan kantor dan stafnya sendiri | Terpencar di puluhan kantor dan lokasi pemanfaatan |
| Pengawasan Serah Terima | Mengawasi langsung fisik barang yang datang | Bergantung pada laporan paraf pejabat dinas lain |
| Risiko Temuan Kerugian Negara | Tanggung jawab personal atas tindakannya sendiri | Menanggung risiko atas kelalaian penerimaan dinas lain |
| Tekanan Politis Pengadaan | Terlokalisasi pada pimpinan dinas terkait | Menghadapi desakan kepentingan dari banyak pimpinan OPD |
Tabel di atas mengilustrasikan ketimpangan risiko yang dipikul oleh PPK. Jika salah satu dinas penerima barang lalai melakukan pemeriksaan spesifikasi atau terlambat mengajukan Surat Perintah Membayar (SPM) ke kas daerah sehingga memicu gugatan wanprestasi dari rekanan penyedia, maka PPK utama pembuat perikatan bersamalah yang akan diseret ke pengadilan atau menjadi objek pemeriksaan auditor negara. Ketiadaan perlindungan hukum institusional yang memadai membuat aparatur sipil negara di daerah secara kompak menolak ditunjuk sebagai koordinator paket pembelian bersama.
Hambatan Geografis dan Keterikatan Pasar Rekanan Lokal
Di luar urusan regulasi dan birokrasi, keterpisahan proses pengadaan barang yang sama di pemerintah daerah juga dipengaruhi oleh realitas ekonomi sosiologis setempat. Daerah-daerah otonom di Indonesia, terutama yang berada di luar kota-kota besar metropolitan, memiliki keterikatan yang sangat kuat dengan ekosistem pelaku usaha lokal. Belanja APBD adalah instrumen redistribusi likuiditas paling efektif untuk menghidupkan toko-toko buku, agen alat tulis kantor (ATK), dan kontraktor kecil di daerah bersangkutan.
Jika sebuah pemerintah kabupaten memutuskan menggabungkan seluruh belanja ATK atau seragam dinas seluruh OPD menjadi satu paket raksasa bernilai puluhan miliar rupiah demi mengejar efisiensi harga pabrikan, maka dampaknya seketika mematikan peluang para penyedia lokal. UMKM dan toko retail setempat tidak memiliki kecukupan modal kerja dan fasilitas jaminan perbankan untuk memasok pesanan dalam volume masif tersebut. Pemenang tender agregat niscaya jatuh ke tangan korporasi besar atau distributor dari kota metropolitan.
Akibatnya, pimpinan daerah kerap memilih mempertahankan pengadaan terfragmentasi dalam paket-paket kecil di masing-masing dinas bukan karena mereka tidak paham teori efisiensi skala ekonomi, melainkan sebagai bentuk kompromi politik dan ekonomi untuk menjaga agar pelaku usaha lokal tetap bisa bertahan hidup. Memecah pengadaan barang ke dalam batas kemampuan penyedia setempat dipandang sebagai kebijakan investasi sosial yang sah guna merawat perputaran uang di pasar rakyat dan menjaga stabilitas daya beli masyarakat daerah.
Menemukan Jembatan: Menuju Pola Beli Bersama yang Realistis
Melihat kompleksitas hambatan yang ada, memaksakan konsep beli bersama secara serampangan tanpa membedah akar persoalan regulasi dan sosiologis hanya akan melahirkan penolakan birokrasi yang berujung pada kelumpuhan belanja publik. Skema pembelian bersama tetap merupakan instrumen fiskal yang sangat berharga untuk memotong pemborosan anggaran kas daerah, namun implementasinya membutuhkan strategi bertahap yang realistis dan adaptif:
Optimalisasi E-Purchasing Melalui Katalog Elektronik Lokal Pemerintah daerah tidak perlu memaksakan diri melakukan konsolidasi paket lelang fisik secara konvensional yang rumit dan sarat sengketa hukum. Platform katalog elektronik lokal dapat menjadi jalan tengah yang brilian. Melalui katalog elektronik, masing-masing dinas tetap memegang kendali atas DPA-nya sendiri dan memesan barang sesuai jadwal kebutuhannya masing-masing, namun harga per satuan barang telah dikunci pada tarif grosir yang dinegosiasikan bersama oleh pemerintah daerah di awal pembentukan etalase produk.
Standarisasi Bertahap pada Komoditas Tertentu Pemerintah daerah harus membatasi inisiatif beli bersama hanya pada barang-barang yang memiliki karakteristik generik absolut, tahan lama, dan tidak menuntut variasi spesifikasi teknis lapangan, seperti kertas fotokopi, blanko cetak kependudukan, langganan jasa pita lebar internet, serta kendaraan operasional standar. Komoditas yang memiliki sensitivitas tinggi terhadap kondisi medan lapangan atau jadwal darurat harus tetap diserahkan pengelolaannya kepada dinas terkait secara mandiri.
Penyusunan Regulasi Perikatan Payung yang Jelas di Tingkat Daerah Bupati atau walikota perlu menerbitkan regulasi peraturan kepala daerah yang secara eksplisit mengatur tata cara kontrak payung (framework agreement) antar-OPD. Regulasi ini harus memperjelas batasan tanggung jawab hukum perdata: PPK koordinator hanya bertanggung jawab atas penetapan harga dan negosiasi syarat umum kontrak bersama, sementara tanggung jawab verifikasi fisik barang, penerbitan berita acara serah terima, dan pembayaran tagihan tetap menjadi tanggung jawab mutlak PPK di masing-masing dinas pemanfaat barang.
Pada akhirnya, kegagalan pemerintah daerah untuk membeli barang yang sama secara bersama-sama bukanlah cermin dari kebodohan tata kelola, melainkan refleksi dari sistem hukum dan sosiologi birokrasi yang belum memberi ruang aman bagi efisiensi kolektif untuk tumbuh. Menyatukan proses belanja publik menuntut perombakan cara pandang dari model pengawasan yang kaku berbasis sekat organisasi menuju tata kelola kolaboratif berbasis kemanfaatan nilai uang. Hanya dengan payung hukum yang melindungi aparatur dari risiko audit dan sistem transaksi digital yang transparan, potensi penghematan dari skema beli bersama akan mampu diwujudkan tanpa harus mengorbankan kelancaran pelayanan dasar dan denyut perekonomian masyarakat daerah.
