Pelaksanaan pengadaan barang dan jasa (PBJ) pemerintah di lingkungan pemerintah daerah pada sektor konstruksi hampir selalu dihadapkan pada dinamika dan ketidakpastian kondisi lapangan. Ketidaksesuaian antara perencanaan teknis awal (Detail Engineering Design / DED) dengan kondisi riil di lokasi proyek—seperti perbedaan karakteristik geoteknik tanah, pergeseran trase jalan, penyesuaian elevasi, hingga kondisi cuaca ekstrem—menuntut adanya penyesuaian fisik pekerjaan. Dalam tata kelola kontrak pengadaan publik, penyesuaian ini diakomodasi melalui mekanisme Pekerjaan Tambah-Kurang (Contract Change Order / CCO) yang dituangkan dalam adendum kontrak.
Meskipun mekanisme pekerjaan tambah-kurang secara regulatif dilegalkan untuk menjamin keterbangunan dan kelaikan fungsi infrastruktur, tahapan proses hingga prosedur pembayarannya merupakan ranah yang sangat rawan (high-risk area). Berdasarkan Laporan Hasil Pemeriksaan (LHP) Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) atas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) di berbagai wilayah, materi perubahan kontrak dan pembayaran pekerjaan tambah-kurang secara konsisten menjadi salah satu temuan pemeriksaan yang paling dominan. Temuan tersebut umumnya berkisar pada indikasi pemborosan anggaran, pembayaran atas volume fiktif, hingga indikasi kerugian keuangan daerah akibat prosedur administratif dan teknis yang tidak dipatuhi oleh Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) dan penyedia jasa.
Kerangka Hukum dan Batasan Pekerjaan Tambah-Kurang
Sesuai dengan regulasi pengadaan barang/jasa pemerintah serta aturan teknis di bidang pekerjaan umum, pelaksanaan pekerjaan tambah-kurang wajib didasarkan pada alasan teknis yang sah dan teruji secara objektif, bukan sekadar untuk mengakomodasi kepentingan sepihak penyedia jasa atau menutupi kelemahan perencanaan awal. Perubahan kontrak berupa pekerjaan tambah-kurang dapat dilakukan apabila terdapat perbedaan yang signifikan antara kondisi lapangan pada saat pelaksanaan dengan gambar dan/atau spesifikasi teknis yang ditentukan dalam dokumen kontrak.
Regulasi menetapkan batasan-batasan hukum yang sangat ketat dalam penerapan CCO. Pertama, perubahan nilai kontrak akibat pekerjaan tambah tidak boleh melebihi 10% dari nilai kontrak awal yang disepakati. Kedua, ketersediaan anggaran pada DPA instansi terkait wajib dipastikan kecukupannya sebelum adendum penambahan nilai kontrak ditandatangan. Ketiga, usulan pekerjaan tambah harus memenuhi prinsip keterkaitan teknis langsung dengan mata pembayaran utama yang ada dalam kontrak awal atau mata pembayaran baru yang sangat diperlukan untuk menyelesaikan keseluruhan fungsi bangunan.
| Parameter Evaluasi | Pekerjaan Tambah-Kurang yang Sah & Sesuai Rules | Penyimpangan Pekerjaan Tambah-Kurang |
| Dasar Perubahan | Beda kondisi lapangan riil vs DED (Uji Geoteknik/MC-0) | Keinginan subjektif penyedia / akomodasi kesalahan lelang |
| Batas Nilai Tambah | Maksimal 10% dari nilai total kontrak awal | Melebihi 10% atau dipecah-pecah untuk hindari aturan |
| Prosedur Administratif | Didahului MC-0, Berita Acara Penelitian, & Justifikasi | Pekerjaan fisik dikerjakan dulu, adendum disusun menyusul |
| Ketersediaan Anggaran | Tersedia kecukupan dana dalam DPA APBD berjalan | Mengikat kontrak tambah tanpa kepastian anggaran APBD |
Modus dan Celah Prosedur CCO yang Rawan Temuan BPK
Audit BPK terhadap prosedur pembayaran pekerjaan tambah-kurang umumnya berfokus pada pengujian keabsahan dokumen, kebenaran fisik di lapangan, serta rasionalitas penetapan harga satuan baru. Terdapat beberapa pola penyimpangan yang sering kali menjadi titik fokus temuan auditor.
Modus pertama adalah pola “kerja dulu, adendum belakangan” (post-factum addendum). Dalam banyak kasus di daerah, kontraktor pelaksana telah mengeksekusi perubahan fisik di lapangan atas instruksi lisan dari PPK atau pengawas tanpa didahului oleh kajian teknis resmi dan penandatanganan adendum kontrak. Penandatanganan adendum baru dibuat secara formalitas menjelang proses pengajuan pencairan anggaran di akhir proyek. Praktik ini secara tegas melanggar regulasi pengadaan dan dinilai oleh BPK sebagai perbuatan melawan hukum karena transaksi keuangan dilakukan tanpa dasar kontrak yang sah pada saat pelaksanaan.
Modus kedua adalah manipulasiMutual Check 0% (MC-0) dan rekayasa justifikasi teknis. Penelitian bersama di awal pelaksanaan pekerjaan (MC-0) sering kali dijadikan sarana untuk menggeser volume pekerjaan yang membutuhkan keterampilan/biaya tinggi (seperti pekerjaan struktur utama) menjadi pekerjaan pendukung yang bervolume besar namun bermutu rendah, demi menyerap seluruh sisa dana anggaran. BPK sering menemukan bahwa alasan “penyesuaian lapangan” yang tertuang dalam Justifikasi Teknis sebenarnya hanya berupa rekayasa dokumen untuk menutupi ketidakmampuan kontraktor atau untuk memperbesar marjin keuntungan penyedia.
Modus ketiga adalah penetapan Harga Satuan Impulsif/Unrealistic pada Mata Pembayaran Baru. Ketika terjadi pekerjaan tambah yang melahirkan jenis pekerjaan baru (belum ada dalam Analisis Harga Satuan Pekerjaan/AHSP kontrak awal), PPK dan Pokja/Tim Teknis sering kali menyetujui penawaran harga satuan baru dari kontraktor tanpa melakukan survei harga pasar yang akuntabel. BPK kerap menemukan kemahalan harga (overpricing) pada mata pembayaran baru ini yang mengakibatkan pemborosan keuangan daerah.
| Pola Penyimpangan | Karakteristik Dokumen & Fisik Lapangan | Potensi Temuan & Rekomendasi BPK |
| Adendum Formalitas (Post-Factum) | Tanggal adendum dimundurkan (backdated); fisik selesai duluan | Pelanggaran prosedur kontrak & potensi penghentian bayar |
| Rekayasa Volume MC-0 | Pengurangan volume pekerjaan vital; penggelembutan item mudah | Indikasi penurunan kualitas struktur & kelebihan bayar |
| Kemahalan Harga Satuan Baru | AHSP baru tidak mengacu SNI & tanpa survei pasar riil | Temuan overpricing & kewajiban pengembalian dana (TGR) |
| Pekerjaan Tambah Fiktif | Laporan progress 100% dibuat tetapi fisik tidak ada | Indikasi pidana kerugian negara (total/partial loss) |
Implikasi Administrasi, Finansial, dan Risiko Hukum Korupsi
Temuan BPK atas prosedur pembayaran pekerjaan tambah-kurang yang tidak taat aturan membawa konsekuensi yang sangat serius bagi ekosistem pengelolaan keuangan daerah.
Dari sisi finansial, temuan BPK umumnya berujung pada Tuntutan Ganti Rugi (TGR) berupa instruksi pengembalian uang ke Kas Daerah. Jika BPK menemukan adanya kelebihan pembayaran (overpayment) akibat perhitungan volume pekerjaan tambah yang tidak sesuai dengan kondisi fisik riil di lapangan atau akibat kemahalan harga satuan baru, penyedia jasa diwajibkan untuk menyetorkan kembali selisih dana tersebut ke Kas Daerah dalam batas waktu 60 hari sejak LHP diserahkan.
Dari sisi hukum pidana, apabila penyimpangan prosedur CCO dilakukan secara sengaja melalui persekongkolan antara PPK, Konsultan Supervisi, dan Kontraktor—misalnya dengan menyetujui Berita Acara Pekerjaan Tambah fiktif guna mencairkan anggaran 100%—maka tindakan tersebut bergeser dari sekadar temuan administrasi menjadi dugaan tindak pidana korupsi. Aparat Penegak Hukum (APH) sering kali menggunakan LHP BPK yang menyatakan adanya kelebihan pembayaran pekerjaan CCO sebagai bukti awal terjadinya kerugian negara nyata (actual loss).
| Subjek Terlibat | Bentuk Kelalaian / Penyimpangan CCO | Bentuk Sanksi / Dampak Hukum |
| Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) | Menyetujui CCO tanpa justifikasi teknis & reviu APIP | Sanksi disiplin ASN, kewajiban TGR, & pidana korupsi |
| Kontraktor Pelaksana | Mengajukan klaim volume tambah fiktif / overpricing | Kewajiban penyetoran TGR ke Kasda, denda, & blacklist |
| Konsultan Pengawas | Menerbitkan Justifikasi Teknis fiktif / membiarkan deviasi | Pemutusan kontrak supervisi & pencabutan sanksi etik |
| Tim Penelitian Kontrak | Menandatangani Berita Acara tanpa verifikasi fisik riil | Teguran keras administratif & tanggung jawab tanggung-renteng |
Tahapan Prosedur Bebas Temuan Audit (Clean Governance)
Guna memastikan bahwa prosedur perubahan kontrak dan pembayaran pekerjaan tambah-kurang berjalan secara transparan, akuntabel, serta bebas dari temuan BPK, pemerintah daerah harus menegakkan Standard Operating Procedure (SOP) pengendalian kontrak yang ketat.
Prosedur diawali dengan Mekanisme Penelitian Bersama dan Pembuatan Berita Acara Lapangan. Segera setelah penandatanganan kontrak awal, PPK, Konsultan Pengawas, dan Penyedia Jasa wajib melakukan pemeriksaan lapangan bersama (MC-0). Apabila ditemukan perbedaan antara gambar DED dengan kondisi riil, Konsultan Pengawas wajib menyusun Laporan Evaluasi Teknis yang dilengkapi dengan data ukur, uji laboratorium pendukung, serta dokumentasi foto/video spasial yang sah.
Tahap kedua adalah Penyusunan Justifikasi Teknis dan Reviu oleh Tim Penelitian Kontrak. Usulan perubahan tidak boleh langsung disetujui oleh PPK secara mandiri. PPK wajib membentuk Tim Penelitian Kontrak yang melibatkan unsur dinas teknis (Dinas PU) dan Inspektorat Daerah (APIP). Tim ini bertugas meneliti aspek teknis, menguji kelogisan Analisis Harga Satuan Pekerjaan (AHSP) baru berbasis SNI terbaru, serta memastikan kecukupan alokasi anggaran dalam DPA.
Tahap ketiga adalah Penerbitan Adendum Kontrak Sebelum Pekerjaan Fisik Dieksekusi. Penandatanganan Adendum Kontrak Pekerjaan Tambah-Kurang wajib dilakukan sebelum kontraktor melaksanakan fisik pekerjaan tambah tersebut di lapangan. Adendum kontrak ini menjadi dasar legalitas fisik baru sekaligus dasar perubahan Rencana Mutu Pembelajaran/Jadwal Pelaksanaan (Kurva S).
| Tahapan Prosedur | Dokumen & Pembuktian Wajib | Pihak Verifikator / Penanggung Jawab |
| 1. Investigasi Lapangan | Berita Acara MC-0, Data Ukur Riset, & Foto Spasial | Konsultan Pengawas & Kontraktor |
| 2. Kajian Keinsinyuran | Justifikasi Teknis (Justek) Berbasis Data Laboratorium | Konsultan Pengawas & Tim Teknis Pemda |
| 3. Penelitian Kontrak | Berita Acara Hasil Penelitian Kontrak & Reviu APIP | Tim Penelitian Kontrak & APIP Daerah |
| 4. Legalitas Kontrak | Naskah Adendum Kontrak Pekerjaan Tambah-Kurang | Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) & Penyedia |
| 5. Pencairan Termijn | Laporan Progress Fisik Baru & Berita Acara Parsial | BPKAD & Pejabat Penandatangan SPM |
Strategi Mitigasi dan Penguatan Peran APIP
Selain pemenuhan prosedur administratif standar, pemerintah daerah perlu mengambil langkah-langkah mitigasi strategis untuk membentengi pengelola pengadaan dari kesalahan prosedur CCO.
Langkah mitigasi utama adalah melibatkan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP / Inspektorat) melalui skema Probity Audit atau Reviu Adendum Kontrak secara real-time. Sebelum PPK menandatangani adendum kontrak pekerjaan tambah-kurang yang bernilai strategis atau memiliki perubahan nilai signifikan, berkas justifikasi teknis dan rancangan adendum wajib diserahkan kepada APIP untuk diverifikasi. Pendampingan oleh APIP ini bertujuan untuk mendeteksi dini celah ketidaksesuaian aturan, mengecek keabsahan AHSP baru, serta memastikan bahwa perubahan kontrak tidak berpotensi merugikan keuangan daerah.
Langkah mitigasi kedua adalah mengintegrasikan pengelolaan adendum kontrak ke dalam Sistem Informasi Pengendalian Kontrak Digital. Melalui sistem digital ini, setiap pengajuan perubahan volume, justifikasi teknis, dan rancangan adendum wajib diunggah secara real-time lengkap dengan koordinat titik lokasi pekerjaan tambah. Audit trail digital ini mencegah terjadinya praktik penanggalan mundur (backdated) dan mempermudah auditor internal maupun BPK dalam memverifikasi kronologi perubahan kontrak secara transparan.
| Langkah Mitigasi | Action Plan Pemda | Target Manfaat Utama |
| Reviu APIP Pre-Adendum | Audit probity atas Justek & rancangan adendum CCO | Mencegah kesalahan prosedur & temuan TGR BPK |
| Digitalisasi Pengendalian | Penerapan aplikasi manajemen kontrak digital terpadu | Menghilangkan praktik adendum backdated |
| Standardisasi AHSP Baru | Menetapakan Perbup/Permen acuan harga satuan lokal | Mencegah kemahalan harga (overpricing) item baru |
| Pelatihan Manajemen CCO | Workshop penanganan CCO & mitigasi audit bagi PPK | Meningkatkan pemahaman kepatuhan hukum pengelola |
Kesimpulan
Prosedur pembayaran pekerjaan tambah-kurang (CCO) merupakan instrumen manajemen kontrak yang vital untuk menjamin fleksibilitas dan keberhasilan pembangunan fisik di daerah. Namun, karena posisinya yang sangat rawan terhadap praktik manipulasi volume dan harga, tahapan perubahan kontrak ini menjadi sasaran utama pemeriksaan BPK.
Pemerintah daerah harus menghentikan budaya penyusunan adendum formalitas yang dibuat setelah fisik pekerjaan selesai dikerjakan. Dengan menegakkan prosedur CCO secara tertib, mendasarkan perubahan pada Justifikasi Teknis yang teruji ilmiah, melibatkan APIP dalam reviu pre-contract, serta memastikan penandatanganan adendum dilakukan sebelum fisik dieksekusi, pemerintah daerah dapat menjamin kelaikan infrastruktur publik, melindungi para pejabat pengadaan dari risiko hukum, serta mewujudkan pengelolaan anggaran APBD yang transparan, akuntabel, dan bebas dari temuan BPK.
